La dificultad del concepto de «ambición», columna vertebral del Acuerdo de París

El Acuerdo de París se presentó en la capital francesa en noviembre de 2015 durante la COP21. Fue aprobado por 167 países en el acto, pero su entrada en vigor dependía de la ratificación del 55% de las 197 partes, lo cual ocurrió el 20 de abril de 2016, durante la celebración del Dia de la Tierra.

El Acuerdo se perfilaba como la esperanza de la humanidad para frenar el calentamiento global y, en consecuencia, el cambio climático. Fue bienvenido por el mundo como sustituto del Protocolo de Kioto, cuya muerte súbita fue consumada en la última noche de la COP15, Copenhague, 2009, aunque algunas de sus partes se mantuvieron vigentes hasta el 31 de diciembre de 2020.

La COP25, celebrada en Madrid en diciembre de 2019, fue la última parada antes del inicio de la aplicación del Acuerdo de París, en la COP26 Glasgow 2020, luego cambiada para el 2021, debido a la pandemia del COVID-19. El principal objetivo de la COP25 estuvo centrado en la revisión de la ambición de los países y dar el toque final para que el convenio quedara a punto para el 2020. Pero la realidad pulverizó las expectativas previas a la conferencia, tal como se apreció durante su desarrollo, corroboradas finalmente por las duras opiniones de los grandes jefes vinculados a la COP25. Veamos:

Antonio Guterres, secretario general de la ONU, expresó: «La comunidad internacional ha perdido una oportunidad importante de mostrar una mayor ambición en mitigación, adaptación y finanzas para afrontar la crisis climática (..) pero no debemos rendirnos”. Agregó que estaba “más decidido que nunca a trabajar para que 2020 sea el año en el que todos los países se comprometan a hacer lo que la ciencia nos está diciendo».

Carolina Schmidt, presidenta de la COP25, ha dicho en la clausura: «No estamos satisfechos. Los acuerdos no fueron suficientes para enfrentar con urgencia la crisis del cambio climático. Aún no están los consensos para aumentar la ambición a los niveles que necesitamos. Las nuevas generaciones esperan más de nosotros. Las mujeres, jóvenes y niños nos piden una respuesta más sólida, más urgente y más ambiciosa para poder actuar».

Teresa Ribera, ministra para la Transición Ecológica del Gobierno de España, indicó: “Nos hubiera gustado escuchar compromisos mucho más contundentes, mucho más serios por parte de las grandes economías“.

Patricia Espinosa, secretaria ejecutiva de la CMNUCC, admitió que «Las conversaciones no dieron lugar a un acuerdo. El desacuerdo entre las naciones desarrolladas y en desarrollo estaba en las pautas para un mercado de carbono muy necesario, una parte esencial del conjunto de herramientas para aumentar la ambición que puede aprovechar el potencial del sector privado y generar financiamiento para la adaptación (…)».

Las tres dificultades del Acuerdo de París

La ambición climática es una de las bases fundamentales del Acuerdo de París para alcanzar la meta de limitar la temperatura global a 2ºC, en base al año 1750, ajustado a 1,5ºC en 2018. El objetivo global del Acuerdo de París está subordinado a la sumatoria de las ambiciones nacionales de las 197 partes. Éstas, en teoría, deberían ser suficientes para frenar el calentamiento global del planeta y evitar que el cambio climático se vuelva incontrolable.

Primera dificultad: la ambigüedad de la palabra «ambición»

La «ambición» se resume en una serie de directrices por medio de la cual cada una de las partes debe establecer su propio nivel de «ambición nacional», de modo que cada parte puede fijar su ambición a su libre albedrío. Las acciones individuales necesarias para alcanzar el objetivo global se incluyen en las denominadas Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (CDN).

En su artículo 3, el Acuerdo de París requiere que «dichas acciones sean ambiciosas», «que representen un progreso a lo largo del tiempo» y se establezcan «para conseguir el propósito de este Acuerdo». Tres expresiones que revelan con nitidez el carácter ambiguo del documento y dan pie a interpretaciones subjetivas y al  uso discrecional del Acuerdo de París.

En términos prácticos la ambición está orientada a la voluntad de cada una de las partes de la COP para realizar una serie de preparativos a fin de frenar el cambio climático, tales como los compromisos de reducción de emisiones, los medios de implementación y la financiación involucrada.

El carecer de pragmatismo y dejar las decisiones a la voluntad de cada una de las partes, representan fallas de origen del Acuerdo de París, puesto que se produjeron en la redacción del documento, cuyas consecuencias han salido a flote en cada una de las reuniones climáticas.

Segunda dificultad: la cuantificación y verificación del estado de ambición de cada una de las partes

Cuantificar y consolidar la ambición de las 197 partes que han suscrito el Acuerdo de París es una cuestión compleja. Resulta casi imposible averiguar en qué estado se encuentran las emisiones de gases de efecto invernadero de cada una de las partes, igual que verificarlas de acuerdo con la ambición que han presentado.

NDC Partnership, que se autodefine como «una coalición de países e instituciones que trabajan juntos para movilizar apoyo y lograr ambiciosos objetivos climáticos al tiempo que se mejora el desarrollo sostenible», lo expresa de esta manera: «A medida que los países trabajan para reducir sus emisiones y adaptarse a un clima cambiante, se presenta un desafío común: no es posible gestionar adecuadamente lo que no se puede medir, reportar y verificar. Es necesario evaluar si los esfuerzos para mitigar el cambio climático están siendo efectivos a través de medidas que reducen las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) y si estas medidas son lo suficientemente eficientes y robustas para garantizar el cumplimiento de los compromisos climáticos que cada país ha realizado».

Según el Artículo 13 del Acuerdo de París, «el Marco Reforzado de Transparencia (MRT) requiere que los países establezcan sistemas nacionales sólidos de Monitoreo, Reporte y Verificación (MRV) que a su vez mejorarán y guiarán sus Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (CDN). Para los países en desarrollo, incluidos los de la región de América Latina y el Caribe, la falta de sistemas sólidos de MRV representa un desafío técnico, tecnológico y financiero, ya que los países asumen compromisos cuantitativos frente al resto del planeta para reducir sus emisiones de GEI.»

Tercera dificultad: el carácter no vinculante del Acuerdo de París

La palabra ambición no parece apropiada para expresar el objetivo que se perseguía. Es demasiado abstracta y carente de pragmatismo. Es como un pesado y enorme fardo sin un asa para poder tomarlo. En esto radica su principal debilidad e incumplimiento. Pensamos que los redactores del Acuerdo de París optaron por el vocablo «ambición» para evadir la palabra «obligación», pensando que ésta no iba a ser aceptada por algunos países. La finalidad, suponemos, era evitar que el Acuerdo de París fuese visto como un mecanismo de injerencia en los asuntos soberanos de los países. Únicamente la revisión, comunicación y transmisión de la información a la Convención de las Naciones Unidas es obligatoria.

El documento está basado en el «soft law», como lo explica el doctor César Nava Escudero en su artículo «El Acuerdo de París. Predominio del soft law en el régimen climático», publicado en el «Boletín mexicano de derecho comparado» que puede leerse en este enlace externo. Veamos lo que dice el resumen del extenso trabajo académico del doctor Nava:

«Es práctica común entre los Estados adoptar dentro del régimen internacional de protección al ambiente, al que pertenece el régimen climático, acuerdos vinculantes con un alto contenido de normas que carecen de obligatoriedad; esto es, normas de soft law. El Acuerdo de París de 2015 es precisamente un ejemplo de lo anterior. A través de un breve análisis del contenido soft en los dos antecedentes convencionales más importantes (es decir, la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático de 1992 y el Protocolo de Kioto a dicha Convención de 1997). Este artículo tiene por objeto examinar algunos de los preceptos más relevantes del Acuerdo de París, para corroborar la reincidencia de los Estados en el uso de normas no vinculantes para estos tipos de tratados. Esto evidencia que dicho acuerdo no es, jurídicamente hablando, un instrumento excepcional, sino tan sólo la manifestación reiterada de la comunidad internacional para enfrentar de esta manera el cambio climático».

Demoledora conclusión, lo cual incrementa la preocupación sobre la viabilidad de los acuerdos presentados en París en 2015. En nuestra opinión el Acuerdo de París continuará su recorrido sin muchos cambios hasta llegar a Glasgow-2021, lugar en el que, presumiblemente, se revelarán sus fallas o la viabilidad de la ejecución del documento.

Conclusiones:

¿Qué hacer, entonces? ¿Existen proyectos o acciones en desarrollo que puedan corregir las carencias del Acuerdo de París? ¿Pueden la industria o las pymes subsanar lo que dejan de hacer los países?

La pandemia del COVID-19 nos ha sorprendido y afectado a todos. Que sirva de experiencia para tomar nota y evitar que el cambio climático igualmente nos sorprenda y afecte, pero probablemente de una manera agresiva.

Es factible que la lucha contra el cambio climático se libre en el campo de batalla de la «economía real», un escenario pragmático esbozado en el «Comunicado ONU Cambio Climático» del 12 de diciembre de 2020. Este cambio quedó expresado en la Campaña Race to Zero o Carrera hacia el cero, lanzada el 5 de junio de 2020, con motivo de la celebración del Día Mundial del Medio Ambiente. Al respecto, la ONU ha informado:

«A medida que los gobiernos se preparan para asumir compromisos en la actual Cumbre para la Ambición Climática, nuevos datos revelan que los miembros de la campaña de las Naciones Unidas Race to Zero («Carrera hacia el cero») representan por sí solos el 12% de la economía mundial, lo que da una esperanza adicional de que la colaboración entre el sector público y el privado cumplirá la promesa de París. Al mismo tiempo, los actores de la «economía real» están haciendo coincidir esta ambición con 23 regiones, 524 ciudades, 1.397 empresas, 569 universidades y 76 inversores que se unen ahora a la campaña de la Carrera hacia el cero. Todos estos actores cumplen con unos criterios estrictos, que incluyen la presentación de un plan acorde con la ciencia, y el establecimiento de un objetivo provisional, creando un enfoque más coherente y transparente para lograr las emisiones netas cero.”

Sandor Alejandro Gerendas-Kiss

Recomendamos la lectura del “Comunicado ONU Cambio Climático / 12 Dic, 2020” mediante este enlace externo.